El próximo consejo de ministros del Gobierno Petro, programado para el lunes festivo 10 de junio, será clave para el futuro económico del país. Allí el presidente y su equipo deberán definir las medidas para intentar ajustar las finanzas públicas que hoy registran un importante y peligroso descuadre. Según el Banco de Bogotá, el faltante sería de 60 billones de pesos, mientras el Ministerio de Hacienda habla de un recorte de 20 billones.

Esto porque se está recaudando menos dinero del esperado en impuestos, al tiempo que los gastos mantienen su ritmo ascendente, no solo por las erogaciones habituales de funcionamiento, inversión y pago de deuda, sino también por los compromisos adquiridos en el Plan de Desarrollo que se deben cumplir, pues son un mandato de ley.

El mismo presidente Gustavo Petro admitió en la clausura de la Convención de Asobancaria que su Gobierno está desfinanciado. “El año pasado fue exageradamente alto el recaudo de impuestos porque hubo un error del Gobierno. La Corte Constitucional tiene razón en eso. En febrero del año 2023, recién aprobada la reforma tributaria, en el intento de mostrar una reforma tributaria exitosa y que recaudaba más, se expidió un decreto que aumentó sustancialmente los anticipos de impuesto de renta y la retención en la fuente. Mortal, porque ahora los grandes contribuyentes ya pagaron el impuesto del año pasado. Estamos desfinanciados, así de simple”.

La plata no está alcanzando y se hace necesario apretarse el cinturón para evitar una debacle económica. La solución, según los expertos y el mismo Ministerio de Hacienda, está en recortar gastos, pero el quid del asunto es qué tanto recortar y en dónde hacerlo.

El primer paso fue la decisión de bloquear algunas apropiaciones de gasto en todas las entidades que se financian con el Presupuesto General de la Nación. Las apropiaciones son el término jurídico para referirse a las partidas del presupuesto que se destinan a cada entidad pública y que son viables una vez cuentan con Certificados de Disponibilidad Presupuestal (CDP). En otras palabras, cuando un organismo como la Procuraduría, la Fiscalía o un ministerio va a contratar un servicio, solo lo puede hacer cuando desde el Ministerio de Hacienda les dan el respectivo CDP y lo que se planteó es frenar la expedición de nuevos CDP y solo responder por los que ya están vigentes.

Desde la cartera de Hacienda aseguraron que esta decisión no afecta el normal funcionamiento del Estado, pues todo lo que ya está estipulado va a seguir funcionando, y solo aplicaría para las nuevas contrataciones. Pero esa percepción no la comparte el personal administrativo de las diferentes entidades públicas, en particular las del sector justicia, quienes además de tener que lidiar con recursos limitados, ahora se tendrán que enfrentar con una traba adicional para hacer nuevos contratos que pueden ser urgentes o aparecer a última hora y no podrían concretarse.

El exministro Juan Camilo Restrepo, experto en temas de hacienda pública, cree que la congelación sine die de todo compromiso de gasto que no cuente a la fecha con CDP significa, en la práctica, que la “inversión” queda congelada hasta nueva orden en el país.

“Es muy grave, pero es una medida prudente del Ministerio de Hacienda. Como iban las cosas, unos recaudos tributarios desplomados y un tren de gasto público desmesurado, tarde o temprano, terminaría por salirse de control y tornarse inmanejable”. Agregó que la medida del Gobierno no hace más que reflejar “el pésimo estado en que se encuentran las finanzas públicas del país”.

Otros expertos como los exdirectores de la Dian Juan Ricardo Ortega y Lisandro Junco indicaron que, aunque los recortes de gasto no son una novedad y muchos Gobiernos los han tenido que aplicar, usar la estrategia de congelar la expedición de nuevos CDP sí es inédita y cambia las reglas de juego de las tradicionales apretadas de cinturón que han tenido que hacer las diferentes administraciones. Usualmente, Hacienda informa a cada uno de los sectores la cantidad de ahorro que deben hacer y luego estos hacen sus cuentas y responden en dónde se debe materializar el ahorro.

“Es un poco agresivo, pues los recortes de gasto se suelen hacer a través de una negociación, en la que se define en dónde recortar y en dónde no, es un proceso más transparente, pero me imagino que hay una presión muy grande sobre el ministro de Hacienda para lograr un ajuste rápido”, explica Ortega, quien además recuerda que todo aquel que ha trabajado con el Estado ha tenido que realizar recortes en algún momento y lo que se suele hacer es escoger en dónde pasar la tijera, como por ejemplo en publicidad, viajes o algunos programas específicos, pero no en todo al mismo tiempo.

Precisamente, la definición sobre en dónde recortar será la que se tomará en el decisivo consejo de ministros que se avecina, pues se necesitan esas determinaciones para emitir el decreto que formalice el bloqueo de nuevos CDP, algo que se tiene que hacer rápido, no solo por el grave descuadre, sino porque el Ministerio de Hacienda tiene hasta el 15 de junio para presentarle al Congreso el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP), un documento estratégico y de planeación en el que se traza la hoja de ruta para manejar las finanzas públicas.

¿Cómo se llegó a esto?

Anunciar un recorte de gastos claramente no da réditos políticos, pero se volvió una necesidad inminente a medida que las cifras mostraban que desde el Gobierno hicieron mal las cuentas sobre cómo iban a financiar un presupuesto de 503,2 billones de pesos, que fue el establecido para este año.

Desde enero se vio, tal como lo informaron en el Comité Autónomo de la Regla Fiscal, que el recaudo de impuestos empezó a estar por debajo de la meta; para ese mes se esperaban 32,7 billones de pesos, pero en realidad fueron 30,9 billones. Esa tendencia se ha mantenido y hasta mayo (con cifras aún no oficiales) el recaudo sumaba unos 116 billones de pesos, pero la meta para ese momento era de 132,1 billones de pesos.

También en su discurso en Asobancaria, el presidente Petro anunció el recorte de gasto, que dijo le es recomendado por sus ministros del lado económico, y con una de sus acostumbradas onomatopeyas, hizo la mímica de unas tijeras, diciendo “¡chum!, toca recortar”, aunque aclaró que no se va a rebajar el gasto que tiene que ver con la población más pobre.

¿Qué produjo ese descuadre? Henry Amorocho, profesor de Hacienda Pública de la Universidad del Rosario, sostiene que las razones son varias. La primera, el haber incluido dentro de los ingresos entre 10 y 15 billones de pesos por litigios tributarios de la Dian, algo que no se debió haber hecho porque esos litigios no dependen del Ejecutivo, sino de la decisión de un tercero, que en este caso es un juez. Además, el Gobierno se había comprometido a presentar un proyecto al Congreso en el que se establecían los mecanismos judiciales necesarios para recuperar esa cartera y eso ya no se va a dar, pues el proyecto no avanzó en el Legislativo.

Un segundo factor es el descache en el estimativo de crecimiento económico, pues para 2023 se proyectó en el doble de lo que realmente fue. En el anterior MFMP se esperaba que el PIB avanzara 1,2 por ciento y apenas lo hizo en 0,6, eso puede restar otros 10 billones de pesos de ingresos, según Amorocho, dado que los impuestos que se pagan este año corresponden a la vigencia del año pasado.

En tercer lugar, está el fallo de la Corte Constitucional sobre la no deducibilidad de las regalías, lo que ocasiona un recaudo menor en 3,6 billones de pesos, que se suma a otras medidas tributarias también declaradas inconstitucionales, que restan otros 500.000 millones de pesos.

El exdirector de la Dian Lisandro Junco tiene otra explicación para el descuadre entre ingresos y gastos: un mal manejo de la Dian. Explica que al analizar los estados financieros de la entidad se constata que las cuentas por cobrar vienen al alza, pues pasaron de 35 billones de pesos en el primer trimestre de 2023 a 38,1 billones un año después, lo que indica un grave problema de gestión, que empeora al ver que, de esa suma, 8 billones de pesos prescribieron, es decir, ya no se podrán cobrar.

“El aumento de 3 billones de pesos en las cuentas por cobrar es histórico. Si la Dian fuera una empresa del sector privado, con esos indicadores habrían echado a todo el mundo, en especial porque los ingresos también deberían haber subido por regalías, sobretasas, impuestos saludables y ambientales. Es definitivamente un problema de gestión”, insiste Junco.

Su argumento lo refuerza con el hecho de que el aumento de la cartera se ha dado en medio de un incremento de la planta de la Dian, que ahora tiene más personas trabajando en fiscalización.

Otra mirada

Mientras el ministro de Hacienda, Ricardo Bonilla, acepta que hay problemas de caja y trata de calmar las aguas para que el descuadre no genere más ruido, el saliente director de la Dian y nuevo ministro de Comercio, Luis Carlos Reyes, insiste en que el recaudo no viene cayendo y, por el contrario, está al alza.

En su más reciente entrevista con SEMANA, dijo que le parece curioso el seguimiento que mes a mes se le está haciendo al recaudo de la Dian, “no lo recuerdo bajo ninguna dirección anterior”; al tiempo que señaló que este es un indicador que fluctúa con la economía, ya que el impuesto de renta depende directamente de las utilidades de las empresas y el IVA depende principalmente del consumo de los hogares. Ambas variables se ven afectadas por los vaivenes del PIB y no por la eficiencia de la Dian.

Acepta que, visto así, el recaudo se ha reducido este año, pero cree que el indicador correcto para evaluarlo es comparándolo como porcentaje del PIB. “Y ahí es donde sí vamos a hablar de la eficiencia de la administración tributaria. En 2023, el recaudo como porcentaje del PIB fue de 16,7 por ciento, que es un máximo histórico. En 200 años, Colombia nunca había recaudado tanto en su administración tributaria”, enfatizó y agregó que, en el primer trimestre de 2024, que es hasta donde se tienen cifras del PIB, esa tendencia se mantuvo y el recaudo como porcentaje del PIB fue de 16,8 por ciento.

Ese análisis no es compartido por antecesores de Reyes, como Juan Ricardo Ortega, quien asegura que al evaluar el recaudo tributario lo único relevante es si se alcanzaron los objetivos prometidos. Si no se cumplen, significa que se está engañando a la sociedad, lo que finalmente resulta en un aumento del endeudamiento, el cual ya se encuentra en niveles muy altos.

“Mirar algo distinto a lo presupuestado es un sofisma de distracción”, puntualiza Ortega y agrega que el recaudo siempre crece por causa de la inflación, así que ver aumentos no dice nada per se si no hay una meta para compararlos.

Llega la tijera

Más allá de las razones del descalabro, lo cierto es que el recorte es inminente y ya el propio ministro Bonilla habló de 20 billones de pesos, una cifra que también sería histórica y que tendría duras repercusiones, en especial si se tiene en cuenta que hoy el sector público es el que está empujando la economía.

El exministro y rector de la Universidad EIA, José Manuel Restrepo, quien calificó como “adecuada y responsable” la decisión del bloqueo preventivo de gasto e inversión pública, pero no suficiente, señaló que un recorte de 20 billones de pesos puede generar un proceso de ralentización mayor al que ya experimenta la economía.

Junco agregó que, en efecto, es un recorte duro, “casi al estilo Milei en Argentina, con motosierra en mano”, que puede generar más desempleo y que va a llevar a recomponer la economía, pero es necesario. Sin embargo, el panorama podría ser aún más desolador, según las cuentas del Departamento de Investigaciones Económicas del Banco de Bogotá. Sus estimaciones indican que el Gobierno esperaba obtener ingresos por 352,4 billones de pesos en todo 2024, pero estos llegarían máximo a 292,3 billones de pesos, lo que implicaría un descalce cercano a 60 billones de pesos. Si bien una parte se completa con deuda, esta ya casi está a tope; por ende, el ajuste en gasto debería ser mayor y lo estiman en 48 billones de pesos, más del doble de la cifra de la que ha hablado el ministro de Hacienda.

Los riesgos

Esta encrucijada no solo tiene todas las miradas puestas en los anuncios que se harán tras el consejo de ministros, sino en el contenido del Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP).

Los analistas esperan que en este documento el Gobierno se sincere y ajuste sus cuentas, específicamente en el cómo y el dónde del recorte presupuestal, pues es la única salida para hacer el ajuste y no incumplir la regla fiscal, que es ese compromiso que tienen las autoridades económicas de mantener controladas las finanzas públicas y que, al mismo tiempo, es un elemento clave para la credibilidad de Colombia en los mercados internacionales.

Laura Clavijo, directora de Investigaciones Económicas, Sectoriales y de Mercado de Bancolombia, considera posible que una parte de este recorte quede consignada de forma explícita en el MFMP y otra se dé implícitamente por el menor ritmo de ejecución del Gobierno este año. “Y como la mayor parte de la subejecución ha estado concentrada en inversión, particularmente en sectores de inclusión social, es razonable pensar que los recortes del gasto se harán en esos rubros”, anota.

Advierte que, si no se sinceran las finanzas públicas, la incertidumbre fiscal seguirá pasando factura a la prima de riesgo soberana y a las tasas de los TES. En efecto, desde que se empezaron a conocer los descuadres entre ingresos y gastos, así como las intenciones de modificar la regla fiscal, las tasas de interés de los títulos TES, que son con los que el Gobierno se endeuda internamente, han empezado a subir, encareciendo las obligaciones financieras del Estado.

Actualmente, las tasas de interés de los TES tasa fija promedian en 10 por ciento, mientras que las de los TES indexados a la UVR se sitúan en 5 por ciento. Una tasa de interés más alta en los títulos de deuda indica que el país emisor es considerado más riesgoso, por lo que debe ofrecer una mayor remuneración a los inversionistas.

Daniel Velandia, economista jefe de Credicorp Capital, está convencido de que si no se hace un recorte significativo del gasto no solo habría un incumplimiento de la regla fiscal, sino que se mantendrían las presiones sobre las tasas de interés. “En las últimas semanas hemos visto una presión muy fuerte sobre la deuda pública. La que vence en diez años casi está llegando a 11 por ciento, que es un nivel muy alto para Colombia”, comenta y advierte que esa situación contrarrestaría el eventual efecto positivo de nuevos recortes en las tasas de interés del Banco de la República.

“El impacto de esta incertidumbre fiscal no solo se siente en el mercado de renta fija, sino que también puede imponer presiones al alza en el mercado del dólar, que tendría una mayor volatilidad; además, de no tomarse las decisiones correctas, podría igualmente impactar la calificación soberana en los próximos 12 meses”, subraya Velandia.

Pese a que el diagnóstico está claro, las dudas siguen, pues un recorte como el que se estima, de 20 billones de pesos o más, puede generar tensión entre el Ministerio de Hacienda y Presidencia, en especial si se tiene en cuenta que la propuesta es recortar en los sectores que están más atrasados en ejecución. Vienen decisiones nada fáciles.